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民间灾害救援联合体探路

2014-04-17 来源 :公益时报作者 : 闫冰

 

4月7日,中国扶贫基金会人道救援网络在北川成立。

  

2008年被很多人认为是大批民间力量正式加入中国灾害救援的元年,巨大的人道救助需求激发全民的慈善热情。但暴露出的问题也很明显,如无序进入灾区引起的救助混乱和资源重复浪费等。

  

尽管从近几年的灾害救援来看,政府具有强大的资源掌控能力,但还是暴露出救灾过程中需求和供给不对称、不及时等诸多问题;因此,一个及时提供信息、整合协调各方资源、代表众多志愿者和NGO组织与政府保持沟通的救灾联盟组织,已经到了正式成立的时候。

  

目前,常设的或针对救灾组建的联合组织形式繁多,为数不多的专业救灾中小型NGO和各家基金会都要在多个平台中扮演各自角色。但观察整个国内救灾的发展,民间救援力量正在有意识地从无序走向联合,在摸索中前行。 
 

从无序到联合


中国扶贫基金会启动人道救援网络

 

曾经有很长一段时间,中国扶贫基金会自己筹钱、自己花钱,并不轻信其他组织。这种状态一直持续到2007年,机构战略才有了转型。

  

中国扶贫基金会秘书长助理王军回忆,2003年基金会就设立了救援部,但当时行业内社会组织不论数量还是质量,都远不及今天。尽管战略转型后,基金会希望能够尽快资助和支持NGO伙伴们的发展,但真正意义上的尝试,是在2008年。这一年,也是很多人认为中国民间力量真正作为一股力量加入救灾的元年。

  

“我们开始尝试跟十几个NGO一起做了些事情,后来拿出了1000万支持小伙伴们做灾后重建,但一直都是在过渡安置和灾后重建阶段的合作。”王军回忆。

  

去年芦山地震后,相较于5年前,政府已经在灾害应对方面很有经验,第一时间进行交通管制、启动了应急救援体系,同时还有专门的部门主动与社会组织对接。

  

“其实在救援中,事事要求政府帮助协调是很难的,当时有一些当地的NGO伙伴帮助我们做了很细致的协调工作,比如车证、线路、住宿,我们就发现大家联合起来会得到1+1大于2的效果。”王军说。

  

基于此,扶贫基金会在芦山地震发生72小时后启动了“公益同行”项目,将对小伙伴们的资助向紧急救援阶段移动,并且联合了当地NGO作为评审团,为了48小时之内就把款拨下去。

  

有一个细节令王军印象深刻:有人在申请书里说一天能走访山里灾区灾民100多户,评审团的一个伙伴就问他:“你是不是真的去灾区走过?”因为在山里,村子之间距离非常远,并且去了还要做访谈了解,一天能走20多户已经很厉害了。这样一个细节,说明社会组织是具备一定实践经验和专业度的。

  

“当时我们支持了十几家机构,他们根据自己的特长在灾区做不同项目,比如医疗包扎救护、灾后预防疫情,都有自己的特色。每个项目不超过5万,希望能够发挥小伙伴们各自的特长。”王军说,之所以联合,是因为基金会越来越意识到,在灾区有各式各样的细微需求,一家组织单独去做、用一刀切的方式对待,是没有办法起到社会组织的价值的,还是需要各个本土的NGO扎入社区、发现需求、提供服务。

  

这种联合的初探取得了效果,最终,扶贫基金会成立人道救援网络,希望将这种支持伙伴发展和提供救援培训形成常态。

  

“有两种支持方式,第一是人员的经费支持、提供培训等,第二是项目支持,没有灾害的时候小伙伴们也可以根据特长来承接扶贫基金会其他的项目,基金会内部现在的项目领域都是互相打通的。”王军表示。

  

从小圈子到联合体

“越来越多的组织和小伙伴们形成了各种各样的圈子,在灾区表现出来就是救灾联合体的形式。”卓明地震救援信息咨询中心负责人郝南对记者说。

  

华夏公益联盟的形成,就是一个伙伴圈的慢慢汇聚,“是一个自组织,救灾是其中一个职能,因为这些伙伴经常在一起救灾,就自发有了这么一个圈子。”郝南介绍,所有组织都是平等关系的,平时有一个协调委员会的一个专职人员在运作,协委会的主要机构有13家。本来救灾是华夏公益的一个中心职能,但是慢慢实体化,“现在在中华救助基金会下面有一个华夏救灾基金,可以筹款做些项目,主要是为草根NGO提供灾区的支持和服务。”

 

芦山地震后,这个自组织已经有了进一步实践,设立了华夏大本营,草根的NGO、小伙伴、志愿者来了之后可以到大本营报到。“当时分了8个组,后勤保障、救灾、信息集合、运输等,小伙伴来了可以在各个组里找自己的定位去工作,大本营会提供一定的支持和后勤保障,这个定位其实是给其他的来参与救灾的民间组织提供服务的。”

  

郝南说,华夏公益联盟的核心是有一些知识和经验的志愿者或组织,然后吸引更多没有经验的、来了不知道干嘛的志愿者或小组织,来了之后帮助你、给你分配工作,提供一个大本营。

  

在他看来,不论是救援联盟、网络还是平台,其实都是一种联合体的形式,有大型联合体,一家组织牵头但平时有各自的工作,也有在救灾时形成的小联合体,在灾区就像一个组织一样运作,“不管什么形式的联合,都是为了更有效地救灾。”

  

这样的常态联合体形式目前有很多,除了扶贫基金会的人道救援网络、华夏公益联盟之外,还有壹基金的联合救灾,以及壹基金和多家专业救援团队组成的救援联盟。每个联合体中都有多家组织和机构。

  

此外,各家机构还会针对灾害而联合,比如针对芦山地震的“420联合救援行动”目前已经发展为中国社会组织灾害应对信息平台,由中国红十字会、南都公益基金会、北京师范大学、成都公益组织420联合救援行动牵头,但目前主要工作还是芦山灾后重建。

  

成员各有侧重

413日青岛蓝天救援队10名队员参加完地震救援培训返回青岛。路遇大货车与大巴车相撞,立即停车施救。及时救援正是建立救援网络的初衷之一

 

联合体中的成员如何协调资源?答案是各有侧重。

  

不论是资金量还是专业度,中国扶贫基金会和深圳壹基金公益基金会难免被人放在同一个参照系。壹基金联合救灾和扶贫基金会的人道救援网络,都是由基金会作为资金和技术提供方方,或通过民间组织申请基金会项目执行的方式,支持民间NGO伙伴的成长。

  

中国扶贫基金会秘书长助理王军表示,目前扶贫基金会人道救援网络在26个省份选出30家合作的小伙伴,主要是为了把网络全面铺开,同时也是一个开放的、具有倡导性质的平台,让减防灾的知识和应急能力深入社区,下一步再有针对性地进行专业提升。“这些小伙伴由于具备不同特长,所以更加侧重relief,就是缓解、减轻灾后的痛苦。”王军说。

  

而三十余家救援队的联合体“壹基金救援联盟”则侧重于response,即生命救援。“壹基金联合救灾”则是联合了相关NGO关注灾区儿童的需求。

  

“华夏公益则特别注重二、三线城市里面的草根组织,联合的意义就是让那些零散的、无序的救援力量,能够集中起来变成有序的救援力量,并致力于在灾区提供后勤保障。”郝南说。

  

尽管出现了众多联合形式,但国内民间组织的救援整体水平依然在起步阶段。

  

国际危机管理协会中国区理事长白煜隆给记者打了个比方:国内灾害救援领域的NGO的整体情况就像宇宙星系形成初期,一片混沌,有几家发展好些的组织就像有点亮度的星星,正在努力聚集资源,但是还没有一颗能成为强大的恒星,同质化、没有细分、不够专业,都是问题。“各家做的事儿看起来都差不多。”

  

“专业的、专门的做救灾相关工作的NGO,在全国可以说是凤毛麟角,更多机构是做其他领域的工作,救灾只是一小部分,现阶段定位如果是单一方向却不够专业的话,那么对机构来讲生存都可能是问题。”白煜隆如是说。只有行业内组织足够多、足够强大,才能谈到细分,才能谈到竞争和发展。

  

内部协调 协同发展

 

410日,芦山县举办2014年防灾救灾综合应急演练,消防、卫生等人员现场演练转运伤员。目前政府系统的救援体系要远比社会组织的联合体成熟

 

常设的、针对救灾组建的联合形式繁多,难免造成一家机构具有多重身份。卓明地震救援信息咨询中心、蓝天救援队、平安星减防灾教育中心等为数不多的专业救灾中小型NGO就成了联合平台连接更多民间组织和志愿者的抓手。连基金会本身也是如此,要在多个平台中扮演角色。

  

在芦山地震接受的社会捐赠中,深圳壹基金公益基金会、中国扶贫基金会、中国青少年发展基金会三家所持善款约占整体的40%,同时他们的所长又不在紧急救援阶段,针对灾后重建的实操型项目占了相当大的比重,所以资金流向也主要针对灾后重建。

  

地震发生后,扶贫基金会秘书长刘文奎与中国青少年发展基金会秘书长涂猛、深圳壹基金公益基金会秘书长杨鹏、南都公益基金会秘书长刘洲鸿、腾讯公益慈善基金会执行秘书长窦瑞刚几个人在雅安碰了个面。

  

“这五家先成立个简单的协调会,就是行业内部先沟通好,资源怎么分配、各家有什么侧重、灾后重建过程中有需求和问题统一提出。至于协调会的以后怎么走都得慢慢来。”刘文奎说。

  

这场碰面会,在草根NGO看来颇有意义,几位公益组织里的大佬们坐下来商量,不论是避免资源重复利用还是统一对上反映诉求,都是事半功倍的。

  

另一方面,专业救灾的中小型NGO基本是独立的身份,不属于任何基金会,却在各个平台中发挥一定的作用。“像卓明就是提供灾后信息的,平安星和蓝天救援队可以提供专业培训或技术支持。”郝南介绍。

  

白煜隆表示,这种联合有效救灾的意识是好事,但是应该逐步扩大,有更多的组织成长起来、加入行列,不然和广大的灾后需求极不匹配。“基金会作为行业的开垦者,多培训出几家专业化的NGO作为标杆、领头羊,是一个捷径。”

  

在汶川和玉树的救援中,地方政府没有积极性,同时公益组织资源也没有得到很好的配置和最大化利用。社会组织协作意识的产生和协作机制的尝试,正在试图改变公益组织在灾难面前各自为战、一盘散沙的局面。

  

谈谈差距

“现在这个行业还是非常非常初级的阶段,我们帮助人道救援网络在各省选成员时真的很费劲,甚至有的省份选不出来一个合适的,最后只能选择有意向、有潜力的组织来进行培训。”郝南说,卓明作为人道救援网络的专业支持协助筛选NGO,却发现不得不退而求其次。据卓明粗略统计,从汶川一路走来,国内参与过救灾的组织林林总总不下300家,但专门做灾害管理领域工作的全国不超过10家。

  

而王军表示,正因如此,这次选择标准定位正规注册的机构、有三个以上全职员工即可,其他考量标准为是否有一个比较大的志愿者圈子、是否有意愿做救援相关的工作或者在培训当中想找到一个适合自己的新方向。“为什么要培训?好多机构没有救灾背景和经验,那么没关系,你要慢慢掌握一种能力,真正有灾难发生的时候你要第一时间过去知道做什么、怎么做、或者能找到一个组织网络。”王军说。

  

这种联合形式并非中国才有,其他国家早已先行。

  

1969年墨西哥湾卡米尔飓风的灾害救援中成立的美国全国救灾志愿者联盟((NationalVoluntaryOrganisationsActiveinDisaster,简称NVOAD)经过四十多年的磨合发展,已经成为美国政府、NGO、志愿者都认同的救灾志愿者联盟组织,会员包括全国110多家人道救助组织和非营利机构。2010年美国联邦紧急事务管理署(FEMA)与该组织签署合作备忘录,认可该组织与联盟成员间的协调关系,并给予该组织在政府紧急救援时的法定咨商席位。目前该组织由来自于不同组织的12名董事会成员负责领导,按照严格的三个层级标准吸纳全国性和地方性成员为会员。目前有20多名专职工作人员。

  

不论从国际经验还是本土救灾实战看,志愿者和NGO在应对突发灾害时候互相协作,并将这种协调机构发展成为常态机构很有必要。但反观国内现状,六年和四十多年的差距显而易见,国内目前也没有一家机构能够独大,成为行业标杆。

  

“有经验、有资金、有专业性、有发展目标、有使用工具、有国际视野,最重要的还要有资源人脉,包括政府的、企业的、NGO的、志愿者的。要具备这么多,才能做这个领头的。”郝南说。


(公益时报记者 闫冰)

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白煜隆:中国NGO的国际人道救援之路还很长

人物介绍:

白煜隆:国际应急管理协会IAEM亚洲区总裁,上海联合减灾与应急管理促进中心理事长,曾担任联合国国际间在战略秘书处(UNISDR)、国际劳工组织(ILO)、国际复兴平台(IRP)等机构的咨询顾问。

问:什么是应急管理或危机管理?

  

答:应急管理英文是Emergency Management,是应对特重大事故灾害的危险问题提出的,指政府及其他公共机构在突发事件的事前预防、事发应对、事中处置和善后恢复过程中,通过建立应对机制采取的一系列应对措施,以保障公众生命、健康和财产安全。

  

问:国内了解应急管理的人多吗?你遭遇过什么误解?

  

答:可以说,国内了解应急管理的人非常少,甚至很多地方政府部门也不知道,有时候会以为我是做危机公关的、做IT的、做舆论监督的,反正就是跟灾害没有关系。

  

问:国内民间组织和志愿者在灾害应对方面处于什么水平?

  

答:可以说,民间力量从人数上来说并不少,一出现灾害,志愿者会大量涌现,但是大家还是凭着一腔热血、一股劲儿来做,民间力量当中真正懂救援相关专业知识、掌握专业技能的,真是凤毛麟角,专注救灾的民间机构也就十来家,屈指可数。

  

问:应急管理在国际上有相对权威的组织和认证吗?

  

答:国际应急管理协会(IAEM)全称是The International Association of Emergency Managers,是全球性的非营利组织,总部在美国。该组织的主要学术成就包括专业危机管理人员资格认证以及危机管理业界标准制定,比如专业应急管理人员CEM认证和非专业应急人员AEM认证。现在这个组织由我牵头,在中国设立了分部——上海联合减灾与应急管理促进中心,来推动减灾与应急管理事业在中国的发展。

  

问:在专业性上,国内和国际的差距有多大?能举个可以量化的例子吗?

  

答:其实国外能提供灾害应对专业培训课程的组织很多,包含护理、搜救、紧急救助等很多方面。举个例子,我们在接受应急管理人员的申请表后,就要对他们出具的各种培训证书做一个含金量的考评,结果我们就发现,欧美国家能提供出国际认可的专业资质培训证书的机构就有好几百家,但是在亚洲相对少很多,有也集中在东南亚国家,而国内颁发的证书,目前还没有一家被国际认可。现在我们国家应急管理方面也从政府层面重视起来,国家行政学院已经开始做这方面的研究、试点,并且试图和国际接轨。

  

问:如果我们的救援力量想与国际接轨,要做的有哪些?

  

答:首先是自身变强大,不论是经验还是专业度,在自己国家还没有顶尖成熟就不可能走出去。接着是拿到国际认可的资质,这个资质认证背后代表的意义,是真正懂得国际救援的程序、协议、规范和标准,除此之外,还要懂得其他国家的文化,去做国际人道救援不能侵犯人家的文化。所以,就算是非政府组织做国际人道救援,其实也是代表我们国家的形象,没有做好准备就不能走出去,路还很长。

  

问:国内来讲,应该从国家层面制定一套救援的标准和体系,是吗?

  

答:目前国内没有统一的标准、规格,也没有统一的约束,大家还处于自由发展阶段。如果说现在要怎么发展的话,起码应该有一个统一的方向,就是大家知道标准和目的在哪里。所以制定好一个标准体系之后,再有培训、再普及,会事半功倍。

  

问:在灾后救援当中国家和民间力量的角色是怎样的?

  

答:毋庸置疑的是,无论从数量、装备还是战斗力上来说,部队是救援中毫无疑问的主力,从技术和专业性上来讲,像国家地震灾害紧急救援队、交通运输部救助打捞局、120、疾控中心等等,是走在前面的。民间力量只是占到了很小一部分。

  

问:既然如此,为什么民间力量是不可或缺的?社会组织可以做什么?

  

答:政府、军队再强大,也不能事无巨细、面面俱到,尤其是自然灾害应对这件事,绝对是每个人的事。有一个粗略的测算,平时在减防灾教育中投入1块钱,灾后可能减少的损失相当于8块钱,其实我们每个人都应具备一定的减防灾和应急管理知识。所以跟部队相比,日常生活中深入社区做减防灾教育培训,灾害发生后做更加细致、精准的服务,可能是社会组织的优势,也是政府做不到却需要你协助的。